借鉴先进经验

促进海南生态红线区域保护 

                                      农工党海南省委员会

                                执笔人：毕 华、郑晓非、许 珂

2013年4月，习近平总书记在海南考察时指出：保护生态环境就是保护生产力，改善生态环境就是发展生产力。良好生态环境是最公平的公共产品，是最普惠的民生福祉。青山绿水、碧海蓝天是建设国际旅游岛的最大本钱，必须倍加珍爱、精心呵护。希望海南处理好发展和保护的关系，着力在“增绿、护蓝”上下功夫，为全国生态文明建设当个表率，为子孙后代留下可持续发展的“绿色银行”。

海南是“海上丝绸之路”建设的重要结点，优良的生态环境是海南国际旅游岛及“海上丝绸之路”建设的前提与本钱。为此，2015年10月25日-11月1日，由省人大常委、农工党海南省委会专职副主委毕华带队，机关有关处室人员及基层组织党员专家一行9人，先后赴“海上丝绸之路”沿线的江苏南京，浙江杭州、宁波、温州等地学习考察，并对福建等相关省份进行资料调研，学习他们在“海上丝绸之路”建设过程中，在生态红线区域保护等方面的先进经验与具体做法，用于指导海南在相关方面的科学发展。现将调研情况综合报告如下。

  一、江苏省生态红线区域保护经验

（一）启动早，并运用到环境保护日常监管工作中

2009年，在环境保护部指导下，江苏省就开始探索生态空间管制，编制了《江苏省重要生态功能保护区区域规划》，在全省划分了12类569个重要生态功能保护区，运用到环境保护日常监管工作中，形成了生态空间、环境影响、排污总量“三位一体”的环境准入新模式，初步构建生态空间管控格局，对于控制开发强度，推动发展方式转变起到了一定的促进作用，为划定生态红线，优化国土空间格局奠定了基础。

（二）生态红线区面积大

江苏省人多地少，经济总量大，开发强度高，环境容量小。2013年7月，江苏省委十二届五次全会提出，既要把发展搞上去，又要把生态环境保护好，关键是把握好两者之间的平衡点，一项重要措施就是划定生态红线，确保全省生态红线面积不低于国土面积的20%，形成刚性约束。生态红线区域总面积24103.49平方千米。其中，陆域生态红线区域总面积22839.58平方千米里，占全省国土面积的22.23%；海域生态红线区域面积1263.91平方千米。

（三）在主体功能区规划指导下实施生态空间保护和管控的细化分级分类

2012年以来，在原《江苏省重要生态功能保护区区域规划》基础上，制定《江苏省生态红线区域保护规划》，全面启动生态红线划定工作。按照“保护优先、合理布局、控管结合、分级保护、相对稳定”的原则，在主体功能区规划指导下实施生态空间保护和管控的细化分级分类。

生态红线区域实行分级管理，划分为一级管控区和二级管控区。一级管控区是生态红线的核心，实行最严格的管控措施，严禁一切形式的开发建设活动；二级管控区以生态保护为重点，实行差别化的管控措施，严禁有损主导生态功能的开发建设活动。

在对生态红线区域进行分级管理的基础上，按15种不同类型实施分类管理（自然保护区、风景名胜区、森林公园、地质遗迹保护区、湿地公园、饮用水水源保护区、海洋特别保护区、洪水调蓄区、重要水源涵养区、重要渔业水域、重要湿地、清水通道维护区、生态公益林、太湖重要保护区、特殊物种保护区）。若同一生态红线区域兼具2种以上类别，按最严格的要求落实监管措施。本规划没有明确的管控措施按相关法律法规执行。

（四）高度重视《规划》的严格执行及配套政策的制定

江苏省政府常务会议强调，各地要严格执行落实《江苏省生态红线区域保护规划》要求，制定完善生态补偿等配套政策与措施，加强日常执法监督与管控力度，定期开展调查评估，切实把生态红线区域保护好、管理好，牢牢守住生态红线，努力建设天蓝、地绿、山青、水净的美丽江苏，实现江苏区域经济社会的持续健康发展，为子孙后代留下良好的生存和发展环境。

 二、浙江省生态红线区域保护经验

（一）规划先行，优化国土空间开发格局

浙江省全面开展区划编制工作，建立健全区划评估机制，切实加强环境功能区划的审批调整管理。编制实施《浙江省生态功能区划》，确定了区域主导生态系统服务功能及其保护与发展方向，指导生态保护与建设、自然资源有序开发和产业合理布局。基本形成“三带四区两屏”的国土空间开发总体格局，浙西北、浙西南丘陵山区“绿色屏障”和浙东近海海域“蓝色屏障”建设成效明显，生态安全得到有效保障。浙江省《县（市、区）生态环境功能区划》实施取得良好效果，各地市建设项目严格执行区域生态环境功能小区的管控要求，优化空间布局，且列入环评依据。

（二）将环境功能区划上升为空间管制规划，完善“三位一体”的环境准入制度，实行差别化的区域管理政策

健全完善省市县三级环境功能区划体系，县/市级环境功能区划全面推开，将环境功能区划上升为空间管制规划，强化区划的功能定位，加强规划衔接融合，明确分级管控要求，实行差别化的区域管理政策，提升环境功能区划的空间管制效力。按照优化准入、重点准入、限制准入、禁止准入的分类指导原则，优化区域发展布局。健全完善空间、总量、项目“三位一体”的环境准入制度，优化生产力空间布局。改革完善财政税收、生态补偿、总量控制等政策措施，实现分区、分级、分流域的差异化管理。

（三）在重点生态功能区划出生态保护红线，强化环境功能区划的环境管控措施

在重要生态功能区、陆地和海洋生态环境敏感区、生态脆弱区、生物多样性保育区等区域划出并严守生态保护红线，落实空间环境准入制度，强化排污总量控制制度，加强环境执法监管，强化环境承载能力监测预警，强化环境功能区划的环境管控措施，确保自然生态环境和生态功能得到原真性、完整性的保护。2014年开展了开化、淳安两县重点生态功能区示范区建设，省级各部门通过多种措施推动两县顺利开展示范区试点工作。

（四）进一步健全生态补偿机制，健全环境功能区划实施的保障制度

实行跨界断面河流水量水质目标考核与生态补偿挂钩。完善森林生态效益补偿制度，省级以上公益林最低补偿标准提高到25元/亩·年。完善管制效力评价制度，强化监督检查和问责，加快建立动态监督机制，健全环境功能区划实施的保障制度。

 三、海南省生态红线区域保护工作现状及特点

（一）起步较晚，但起点高

2014年3月，海南省启动生态保护红线划定工作，与先行省份相比，起步较晚，但起点高。2015年3月，海南省域“多规合一”工作启动，成为全国唯一实行“多规合一”试点的省份，将生态保护红线作为重要工作，立足“生态立省，环境优先”，省委省政府提出了“生态环境质量只能更好，不能下降”的目标，明确将生态保护红线和环境质量底线作为“多规合一”的刚性约束，城镇建设、产业发展和基础设施布局服从生态保护红线划定成果，最大限度地守住生态保护红线，保障生态安全。

（二）生态保护红线划定凸显国际旅游岛的绿色发展需求与建设特点及管理的可操作性

《海南省总体规划（2015-2030）》纲要中，划定生态保护红线原则包括：第一，全面保障生态服务功能区和生态敏感区的完整性，最大限度的保障生态安全。第二，系统采用综合评估方法确定各类区域。第三，凸显国际旅游岛的绿色发展需求，结合我省国际旅游岛建设特点，融合“生态保护”、“社会休闲娱乐”与“旅游产业基础支撑”等多层次内容，将风景名胜区、地质公园、森林公园、湿地公园等重要功能区划入生态保护红线。第四，注重与其他规划的衔接，预留适当的发展空间和环境容量空间，合理确定生态保护红线空间范围，促进国土空间开发格局科学合理。第五，突出红线区域管理的可操作性，确保红线区边界、保护目标、红线区内人口、土地权属、管控措施清晰、可落地，方便各部门管理。

（三）构建全域生态保育体系，细化生态功能分区

生态保护格局基于山形水系框架，以中部山区的霸王岭、五指山、鹦哥岭、黎母山、吊罗山、尖峰岭等主要山体为核心，以松涛、大广坝、牛路岭等重要湖库为节点，以自然山脊及河流为廊道，以生态岸段和海域为支撑，构建全域生态保育体系，总体形成“生态绿心+生态廊道+生态岸段+生态海域”的生态空间结构，及“一心多廊、山海相连、河湖相串”的基本生态保护空间格局。

陆域生态保护红线区根据各生态系统组成、结构特征以及主导生态服务功能的保护需求，划分为禁止红线区与限制红线区两个大类，包含10个功能区和21个功能亚区。海洋生态保护红线根据海洋生态系统特点，分为禁止和限制两大类包含16个功能区。

（四）生态保护红线区域面积占比高

海南省划定陆域生态保护红线区域（即一级生态功能区）总面积为11535平方千米, 占陆域面积33.6%，其中禁止红线区面积5891平方千米，占陆域面积17.2%；限制红线区面积5644平方千米，占陆域面积16.5%。划定海洋生态保护红线区总面积为3009平方千米，占海南岛近岸海域总面积12.7%，其中禁止红线区总面积399平方千米，占近岸海域总面积1.7%；限制红线区总面积2610平方千米，占近岸海域总面积11.0%。

四、有关建议

根据江苏、浙江等先行省份生态功能保护的经验，结合海南的实际，提出以下建议：

1、要尽快出台“多规合一”背景下的生态红线区域保护实施细则。《海南省总体规划（2015-2030）》出台后，要以此为基础，尽快高标准出台生态红线保护实施细则，以具体指导海南省生态红线区域保护工作，确保生态红线准确落地。

2、积极推动生态红线区域保护相关立法工作，严格监督执法，加强监督考核。生态红线划定后，除特殊情况由海南省政府批准外，任何单位、个人不得更改、调整红线；要积极推动省人大加快制定生态红线区域保护的地方性法规，进一步明确生态红线的法律地位，稳定红线区域空间格局，为红线区生态功能的发挥提供法律保障。要强化对生态红线区域保护的法律监督，促进公众参与，依法行使管理职能，加大执法力度，提高执法效率。

3、明确责任分工，加强监督考核。要建立生态红线保护监督考核机制，各市县作为规划实施的责任主体，要把规划的执行情况作为领导干部综合考核评价的重要内容。建立规划实施评估机制，对各市县行政区域内的生态红线区域保护情况进行年度、中期和终期评估，并将考核结果作为地方政府政绩考核的重要内容。

4、要妥善解决红线划定和落实过程中不同部门的红线冲突与矛盾。环保、海洋、林业、水务、国土资源等各部门划定的红线可能存在部分不一致等问题。要统筹陆域和近岸海域两大生态系统，有效整合各部门的红线，严格自然生态空间管理，形成“山海相连、河湖相串”的生态保护红线空间格局。

5、加大投入，进一步完善“生态补偿”、“生态扶贫”等政策措施，保障红线区民生。要将生态红线区域保护与建设资金列入政府财政预算，统筹安排，逐年增加；并逐步推动企业、社会多渠道投入。要尽快出台《海南省生态环境保护补偿条例》，制定不同红线区域保护的补偿标准、实施细则与考核办法，逐步提高生态补偿的标准，出台更优惠的“生态扶贫”等政策措施，避免当地居民迫于生活压力掠取红线区生态资源，破坏红线区重要生态系统，激励群众自发共同保护红线区生态资源与环境。

6、加强宣传教育，引导全民参与。利用各种大众媒体，结合世界环境日、地球日等重要环保宣传活动，宣传生态红线区域保护与建设的重要性和相关政策，增强政府或社会公众对生态红线区域保护与建设的认识。同时制定、完善相关政策，鼓励公众参与生态红线区域保护、建设与监督，形成全社会保护生态红线的良好氛围。    

课题负责人：毕  华

课题组成员：毕华、郑晓非、许珂、张玉霞、陈雪霞、马春涛、蔡忆、孙俊娜、詹 雷